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Hintergründe zur Tarifrunde TV-LWir müssen übers Geld reden

In Vorbereitung der diesjährigen Tarifrunde im Länderbereich hat die GEW Prof. Dr. Sebastian Dullien (Institut für Makroökonomie und Konjunkturforschung) gebeten, die wirtschaftliche Lage und die Finanzsituation des öffentlichen Sektors unter dem Fokus der Corona-Krise zu betrachten. Hier sind die wichtigsten Ergebnisse.

13.09.2021 - Kathrin Vitzthum - Landesvorsitzende

Prof. Dullien stellte seine Ergebnisse am 5. Mai 2021 beim Treffen der Bundestarifkommission vor. In diesem Text beziehe ich mich im Wesentlichen auf diesen Beitrag. Ebenso aber nutze ich die Studie1 von
Birger Scholz, der sich mit dem Problem der Schuldentilgung befasst.

Die wirtschaftliche Lage

Die deutsche Wirtschaft hat mit der Corona-Krise einen heftigen Schock erlitten. Global betrachtet hat Corona 2020/21 zum stärksten Einbruch der Wirtschaftsleistung seit dem Zweiten Weltkrieg geführt. Dem historischen Einbruch im Frühjahr folgte jedoch ein ebenso historischer Anstieg des BIP.

Wie die Grafik zeigt, hat der zweite Lockdown deutlich geringere Effekte auf das BIP gehabt. Dies liegt vor allem daran, dass die Beschränkungen formal zwar strenger waren als im ersten Lockdown (Homeoffice-Pflicht, Testpflicht, Ausgangsbeschränkungen), aber in dieser zweiten Phase kaum Produktionsbetriebe betroffen waren.Prof. Dullien zeigt sich angesichts dieser Analyse vorsichtig optimistisch. Aufgrund der vielfältigen Schließungen vor allem im Gastgewerbe und Freizeitbereich gibt es viel zurückgestaute Nachfragen. Rund 100 Mrd. Euro haben die deutschen Privathaushalte zusätzlich gespart, wohl eher wegen fehlender Ausgabemöglichkeiten und weniger aus Zukunftsangst. Diese Sparquote wird sich mit dem Abflauen der Pandemie wieder normalisieren, unter der Voraussetzung, dass es keinen Abbruch bei der Lohnentwicklung gibt. Bei den sich abzeichnenden steigenden Auftragseingängen, der zunehmenden Erholung der Weltwirtschaft kann daher von einer deutlichen Wachstumsbeschleunigung ausgegangen werden.

Staatsfinanzen und Schuldenbremse

Folgende Grafik zeigt den Schuldenstand Deutschlands:

Die öffentliche Hand hat in den Jahren nach der Finanzkriseordentlich Schulden abgebaut. Lag die Schuldenquote aufgrund
der ergriffenen Maßnahmen in den 2009 – 2013 bei gut 80 Prozent des BIP, sank sie in den Folgejahren auf knapp 60 Prozent. Trotz der massiven Hilfs- und Konjunkturprogramme (insgesamt ca. 300 Mrd. Euro) stieg die Schuldenquote in 2020 „nur“ auf knapp über 70 Prozent an und liegt damit deutlich unter den durch die Finanzkrise erreichten Schuldenstand. Was auf den ersten Blick tatsächlich ganz gut aussieht, wirkt sich in den Gebietskörperschaften unterschiedlich aus. Bund und Länder sind tendenziell weniger belastet als Kommunen, die häufig weniger Spielraum für Ausgleich haben. Dennoch bleibt ein Problem für alle: Es fehlt Geld für wichtige Zukunftsinvestitionen.

Die Schuldenbremse und die Tilgungen

Die Schuldenbremse sieht vor, dass die Haushalte von Bund und Ländern grundsätzlich ohne Einnahmen aus Krediten auszugleichen sind. Diese Regelung ist in Artikel 109 Grundgesetz verankert. Zugleich ermöglichen konjunkturbedingte
Auslastungsschwankungen der Wirtschaft und ihre Auswirkungen auf Bundes- und Landeshaushalt die Aufnahme von Krediten.
Thüringen hat dies mit der Schaffung eines Sondervermögens „Hilfe zur Bewältigung direkter und indirekter Folgen der Corona-Pandemie“ und weiteren Anpassungen (z.B. der Thüringer Kommunalordnung) ermöglicht.

Die Schuldenbremse allein ist also nicht das Problem. Hinzu kommt die Frage der Tilgung, also die Frage, wann die notwendig gewordenen Schulden denn wieder getilgt sein müssen.

Bund und Länder haben unterschiedliche Tilgungspläne. Sie variieren von drei Jahren (Sachsen) bis 50 Jahren (Nordrhein-Westphalen). Nach Berechnungen von Prof. Dullien wird ab 2026 der gesamte vorhandene Spielraum der Schuldenbremse durch die Tilgungsverpflichtung aufgezehrt. Und das wird zum Problem.
 

In einer Stellungnahme für die Anhörung im Haushaltsausschuss des Deutschen Bundestages am 02.03.2020 führt Prof. Dullien mit Blick auf die Investition in Personalkosten aus:

„Zweitens suggeriert der Begriff „Spielraum“ dem unvoreingenommenen Leser Freiheitsgrade, die gar nicht vorhanden sind. Spielraum wird dabei so definiert, dass die bisherigen Staatsausgaben real fest-geschrieben werden, d.h. es angenommen wird, dass diese künftig nur noch mit der allgemeinen Inflationsrate steigen. Alle über diesen Anstieg hinausgehenden, aus Wirtschaftswachstum resultierenden Einnahmezuwächse werden als „Spielraum“ verbucht. Dies ist insofern irreführend, da die Kosten des Staates für die öffentlich bereitgestellten Dienstleistungen mitnichten im Gleichschritt mit der Inflation steigen. Löhne und Gehälter in der Gesamtwirtschaft steigen üblicherweise spürbar schneller als die Preise insgesamt. Langfristig ist hier in etwa mit einem Anstieg der nominalen Lohnkosten im Umfang von Inflationsrate plus gesamtwirtschaftlichem Produktivitätszuwachs zu rechnen. Will man Fachkräfte für den öffentlichen Dienst gewinnen oder auch nur halten, müssen die Gehälter dort ebenfalls mindestens mit dem Lohnfortschritt der Gesamtwirtschaft mithalten. Folglich ist mit einem Anstieg der Personalkosten im öffentlichen Dienst deutlich über der Inflationsrate zu rechnen. Schreibt man die Personalkosten nur mit der Inflationsrate fort, so müsste jährlich die Zahl der Stellen im öffentlichen Dienst gekürzt werden, um dieses Budget nicht zu überschreiten. Geht man von einem Wachstum der Arbeitsproduktivität von etwa 1 % pro Jahr aus, dann würde ein Festschreiben des inflationsbereinigten Personalbudgets über den Zeitraum von 10 Jahren einen Abbau des Personals um etwa 10 % bedeuten. Die vermeintlichen „Spielräume“ ergäben sich damit nur bei einem tatsächlichen massiven Stellenabbau im öffentlichen Dienst – was angesichts der konstatierten Mängel bei Planungsstellen, aber auch im (frühkindlichen) Bildungsbereich für eine Investitionsoffensive kaum zielführend sein dürfte.“ 2

Investitionsbedarf in Thüringen

Unabhängig von der momentanen Krisensituation leidet Thüringen unter einer Investitionsschwäche. Die realen (Brutto-)Investitionen des Landes sind seit 2000 deutlich gesunken und lagen 2019 bei etwa 300 Millionen Euro, im Jahr 2000 waren es noch über 500 Millionen. Auch die realen Sachinvestitionen auf Ebene der Kommunen sind gesunken, auch wenn seit 2016 dort ein leichter Anstieg zu verzeichnen ist.3

Thüringen muss dringend in die Bildungsinfrastruktur investieren. Dies betrifft nicht nur Sanierung und Ausbau von Kindergärten, Schulen und Hochschulen, sondern insbesondere den Ausbau der digitalen Ausstattung. Vor allem die Anbindung an das Breitbandnetz ist für Bildungseinrichtungen wie für die Elternhäuser eine zwingend notwendige Investition, wenn Bildungsgerechtigkeit nicht das neue Wort zum Sonntag werden soll.

Beispiel Kindergärten

Voraussichtlich werden bis 2030 etwa 7.000 Erzieher:innen in Thüringen ausgebildet. Auf den ersten Blick gilt: Solange mindestens 85% der ausgebildeten Erzieher:innen in Thüringen verbleiben, deckt die Absolvent:innenzahl rein rechnerisch den Fachkräftebedarf ab. Davon ist aus einer Reihe an Gründen jedoch nicht auszugehen. Zudem gilt: Bereits heute gibt es Fachkräfteengpässe. Würde die Fachkraft-Kind-Relation auf das von Bertelsmann geforderte Niveau steigen, gäbe es in Thüringen rund 10.450 Erzieher:innen zu wenig, und das obwohl in diesem Szenario aufgrund der verbesserten Beschäftigungsbedingungen bereits von steigenden Absolventenzahlen und einer erhöhten Übergangsquote in den Kita-Bereich ausgegangen wird.4 Thüringen hat bereits zwei Kita-Jahre beitragsfreigestellt. Mit dem Anspruch auf gebührenfreie Bildung ist das der richtige Weg. Angesichts aber bereits jetzt fehlender Fachkräfte, einer noch ungenügend ausgestatteten Erzieher:innenausbildung (PiA) steht jedoch zu befürchten, dass das notwendige Maß an Investition unterschritten wird. Dann muss sich das Land entscheiden, ob es auf Qualität in der frühkindlichen Bildung setzt oder auf die Quantität der finanziellen Entlastung von Familien. Beides zusammen wird aus den Erfahrungen der letzten Jahre und vor dem Hintergrund der drohenden Tilgung nicht finanziert werden.

Beispiel Schulen

Der Lehrer:innenmangel ist bereits in aller Munde. Nicht nur Thüringen sucht händeringend, sondern ganz Deutschland hat die Ausbildung ausreichenden Nachwuchs verschlafen. Daher wundert es nicht, dass der Bedarf nach wie vor hoch ist und die derzeit noch steigenden Schüler:innenzahlen das Problem noch verschärfen. Nach unserer Kenntnis steigt der Bedarf an Lehrkräften im Verlauf der nächsten fünf Jahre, um dann erst gegen Ende des zehnten Jahres wieder auf das derzeitige Niveau zu sinken.

Für Grundschulen sind es aktuell etwa 200 Vollzeitstellen (VZB), ab 2020 steigend auf 260 VZB und erst ab etwa 2025 wieder leicht sinkende Bedarfszahlen. In der Sekundarstufe I steigt der Bedarf bis etwa 2023 von 120 VZB auf etwa 320 VZB, danach bleibt er auf hohem Niveau bis 2028. Auf die Sekundarstufe II kommt ab 2026 eine deutliche Bedarfssteigerung auf 220 VZB zu, bis dahin liegt der Bedarf an allgemeinbildenden Schulen bei 150 VZB, an berufsbildenden Schulen bei durchschnittlich 120 VZB.

Ja, der Freistaat hat in den vergangenen Jahren im Bereich der Personalausstattung und Attraktivität sichtbar investiert. Dennoch bleibt die Herausforderung, auch in den künftigen Landeshaushalten ausreichend Mittel für den Ausbau der Ausbildungskapazitäten und der Deckung des Ersatzbedarfs bereitzustellen.

Beispiel Hochschulen

Über die Rahmenvereinbarung V haben die Hochschulen eine gewisse Planungssicherheit bis 2025. Mit jährlichen Budgetsteigerungen von 4 % können Entgelterhöhungen und Kostensteigerungen weitgehend abgefangen werden. Dabei darf nicht übersehen werden, dass die Hochschulen inzwischen auch die (steigenden) Pensionsverpflichtungen aus diesem Budget
bestreiten müssen.

Der hohe Anteil drittmittelfinanzierter Forschung bringt weitere Herausforderungen mit sich. Teilweise decken dabei die vom Mittelgeber vorgesehen Budgets für den Betrieb der Infrastruktur und die Bereitstellung von Verwaltungsdienstleistungen nicht die tatsächlichen Kosten, d. h. es erfolgt eine Quersubventionierung aus Haushaltmitteln. Die Gestaltungsmöglichkeiten bspw. den Verwaltungsbereich durch zusätzliches Personal zu entlasten oder talentierten Wissenschaftler:innen eine dauerhafte Perspektive bieten zu können, sind daher nach wie vor sehr begrenzt. Die Landesregierung geht mit der Rahmenvereinbarung V und der Verpflichtungserklärung zur Verwendung der Bundesmittel in die richtige Richtung, jedoch bleibt es an vielen Stellen ein Tropfen auf dem heißen Stein.

Investieren statt Sparen!

Es wird eine immense Herausforderung werden, diese Investitionen
auch dann noch zu beschließen, wenn der Zeitpunkt der Tilgung gekommen ist. Gemäß der Thüringer Landeshaushaltsordnung ist der Landeshaushalt jährlich ohne Kreditaufnahmen auszugleichen. Ausnahmen bestehen bei Einnahmeausfällen und zum Ausgleich außerordentlicher Finanzbedarfe in Folge von Notsituationen, wie derzeit in der Corona-Krise. Innerhalb von fünf Jahren nach dem Wiederreichen des Haushaltsausgleichs sind diese Kredite allerdings zu tilgen. Da macht der Blick nach Nordrhein-Westphalen mit einem Tilgungsplan von 50 Jahren nicht nur neidisch, sondern offenbart einen weitsichtigeren Blick für den Erhalt und Ausbau der öffentlichen Infrastruktur.

Müssen uns diese Aussichten Sorge bereiten?

Ja und nein. Thüringen hat in den letzten Jahren bewiesen, dass es hinsichtlich notwendiger Verbesserungen in der Bildung vernünftige Wege einschlagen kann. Sorgen wir gemeinsam dafür, dass das so bleibt, indem wir unsere Forderungen immer wieder in die politische Debatte tragen, Partner:innen finden, die uns dabei unterstützen und am Ende überzeugen. Leicht wird es nicht werden, denn es gibt zahlreiche andere Bereiche der öffentlichen Hand, die ebenfalls unter einem Investitionsstau leiden und berechtigterweise auf Abhilfe hoffen.


1) Die grundgesetzliche Schuldenbremse und ihre Umsetzung durch Bund und Länder sowie die haushaltspolitische Umsetzung der Notlagenverschuldung in der Corona- Pandemie, Berlin, Juni 2021 im Auftrag des DGB-Bundesvorstandes

2) Prof-Dr-Sebastian-Dullien-data.pdf (bundestag.de)

3) Mögliche Elemente eines Konjunktur- und Investitionsprogramms des Landes Thüringen, DGB Bezirk Hessen-Thüringen, Mai 2020

4) Die Fachkräftesituation in Thüringer Kindertageseinrichtungen - Berechnungen der Nachfrage und des Angebotes an pädagogischem Personal in Perspektive 2030, Zentrum Digitale Transformation Thüringen (ZeTT) und Arbeitsbereich Arbeits-, Industrie- und Wirtschaftssoziologie Friedrich-Schiller-Universität Jena, Februar 2020