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Bundestag und Bundesrat wollen Länderfinanzausgleich neu regeln

Kaum ist die Föderalismusreform beschlossen, einige Änderungen sind noch nicht einmal umgesetzt, da werkeln Bundestag und Bundesrat an einer neuen großen Staatsreform. Ab März 2007 soll eine gemeinsame Kommission das Finanzgeflecht in Deutschland neu ordnen. Es drohen weitere Verschlechterungen für das Bildungswesen und das pädagogische Personal.

01.03.2007 - Matthias Anbuhl / Marianne Demmer / Jörg Ramseger

Bundestag und Bundesrat wollen Länderfinanzausgleich neu regeln

Schon die erste Stufe der Föderalismus-Reform hat dem Bund in der Bildungspolitik die Hände gebunden. Bundesbildungsministerin Annette Schavan (CDU) mag viel diskutieren, moderieren und empfehlen. Doch echte Handlungskompetenzen besitzt sie nur wenige. Die jüngste Debatte über die Lage der Unterschichten in Deutschland verdeutlicht das ganze Dilemma der Bildungspolitik in Deutschland. Zwar hat der SPD-Bundesvorsitzende Kurt Beck diese Diskussion initiiert, doch wirksame Handlungsstrategien kann der Bund kaum entwickeln. Frühkindliche Bildung? Hier liegt die Verantwortung weitgehend bei Ländern und Kommunen. Selbst einen Rechtsanspruch auf einen Kindergarten-Platz für Kinder, die jünger als drei Jahre sind, kann der Bundestag nur mit Zustimmung des Bundesrates durchsetzen.
Was immer man von der ersten Stufe der Föderalismusreform halten mag: Sie ist Gesetz. Die Ministerpräsidenten, die die politische Alleinzuständigkeit für das Bildungswesen lauthals beansprucht haben – jetzt stehen vor allem sie in der Pflicht, Qualität und Chancengleichheit, Mobilität und Internationalität bei Kindergärten, Schulen und Hochschulen in Eigenregie zu sichern. Die Länder werden sich daran messen lassen müssen. Im Alltag folgten den Worten der Länderchefs bislang kaum Taten. Die ersten Wochen nach der großen Staatsreform mehren hingegen Zweifel an der Handlungsfähigkeit der Länder.

Beispiel „Pakt für Forschung“: Bund und Länder hatten vereinbart, mindestens drei Prozent zusätzlich in die Forschung zu investieren. Nicht alle Ministerpräsidenten können dieses Versprechen einhalten. Immerhin sieben Bundesländer wollen ihren Forschungs-Etat in diesem Jahr nur um 2,3 Prozent aufstocken.
 Beispiel „Hochschulpakt 2020“: Im Prinzip wollten es die Ministerpräsidenten dem Bund gänzlich untersagen, Studienplätze an deutschen Hochschulen zu finanzieren. Nun sind sie jedoch auf seine Subventionen angewiesen. 565 Millionen Euro soll der Bund bis zum Jahr 2010 in die Lehre investieren – und damit 90 000 neue Studienplätze schaffen. Für den notwendigen Ausbau der Kapazitäten fehlen jedoch trotz der zugesagten Bundes- und Landesmittel noch rund 1,7 Milliarden Euro. Denn statt der von den Ländern veranschlagten 5500 Euro müsste jeder Studienplatz nach Berechnungen der Hochschulrektorenkonferenz (HRK) mit 7400 Euro ausgestattet werden. Deutschland droht demnach eine erneute Untertunnelung des so genannten „Studentenbergs“.
Beispiel „Ganztagsschul-Programm“: Erst als der Bund vier Milliarden Euro für neue Ganztagsschulen bereitstellte, öffneten die Länder allmählich die Schulen für den Nachmittagsbetrieb. Doch längst nicht alle Länder gehen verantwortungsvoll mit diesen Bundesmitteln um. „So werden aus den Fördermitteln beispielsweise Schuldächer saniert, die Einfahrt und der Zaun erneuert, die Heizung saniert oder das Schulmuseum umgebaut“, heißt es in einem Bericht des Bundesrechnungshofes aus dem April 2006. Länder, die so handeln, stellen sich bildungspolitisch ins Abseits. Wenn Länder die Bundesmittel für solche Zwecke missbrauchen, sollte Bildungsministerin Schavan sie auffordern, das Geld an den Bund zurückzuzahlen.



Verschlechterungen drohen

Wer einen genauen Blick auf die erste Stufe der Föderalismusreform wirft, erkennt, dass diese weitgehend in die Finanzbeziehungen zwischen Bund und Ländern eingreift. Die Gemeinschaftsaufgabe Hochschulbau läuft aus, Finanzhilfen für die Schulen sind dem Bund ab 2009 per Grundgesetz verboten. Dem Bildungswesen in den Ländern entgehen so Milliarden aus der Bundeskasse. Mehr noch: Mit der zweiten Stufe der Verfassungsreform drohen weitere Verschlechterungen. So wollen zahlreiche Politiker einen nationalen Stabilitätspakt, sozusagen ein innerdeutsches Maastricht-Kriterium, einführen. Ein solches Regelwerk sollte – vergleichbar mit seinem europäischen Vorbild – Sanktionsmechanismen beinhalten, die greifen, wenn ein Bundesland die Verschuldungsgrenze reißt, forderte etwa der CSU-Landesgruppenchef im Bundestag, Peter Ramsauer. Der Haken: Das Grundgesetz schreibt in Artikel 115 vor, dass die jährliche Neuverschuldung die Summe der jeweiligen Investitionen nicht überschreiten darf. Ausgaben für das Bildungswesen – insbesondere für das Personal – sind nach Haushaltsrecht aber keine Investitionen, sondern konsumtive Ausgaben. Sprich: Bei Einführung eines Stabilitätspaktes sind die Länder geradezu gezwungen, bei ihrem pädagogischen Personal noch mehr den Rotstift anzusetzen, als sie es ohnehin schon in der Vergangenheit gemacht haben. Der Wirtschaftsweise Peter Bofinger hat deshalb angeregt, den Investitionsbegriff neu zu fassen, will man wirklich einen Stabilitätspakt einführen. „Man müsste dann auch so konsequent sein, die öffentlichen Bildungsausgaben im Personalbereich – als Investitionen in Humankapital – ebenfalls in einem ökonomisch sinnvollen Investitionsbegriff aufzuführen“, schrieb er im Herbstgutachten der Fünf Weisen.

Ein weiteres Problem: Zurzeit diskutieren sowohl das Familienministerium – unter Federführung von Ursula von der Leyen (CDU) – als auch die SPD-Fraktion im Bundestag über neue Elemente der Familienförderung. Statt Geld in Transferleistungen zu stecken, soll künftig mehr in Kindergärten investiert werden. So könnte man beispielsweise das Ehegattensplitting abschmelzen und stattdessen einen Rechtsanspruch auf einen Kita-Ganztagsplatz durchsetzen – eines der liebsten Gedankenspiele der Sozialdemokraten. Allein: Der Bund darf den Kommunen kein Geld für ihre Aufgaben mehr geben. Eine Grundgesetzänderung wäre vonnöten.
Und auch der amtierende Präsident der Kultusministerkonferenz (KMK), Jürgen Zöllner (SPD), setzt eines seiner Lieblingsprojekte auf die Tagesordnung. Er fordert einen Finanzausgleich für jene Länder, die deutlich über ihren Bedarf Studierende ausbilden. Wie man es auch dreht und wendet: „Eine Reform greift zu kurz, wenn sie sich nur auf die Verteilung von Steuermitteln beschränken und sich nicht auch mit qualitativen Forderungen zur Verbesserung des Bildungs- und Forschungssystems befassen würde“, erklärte der bildungspolitische Sprecher der SPD im Bundestag, Jörg Tauss.

Klärung bis zum Sommer

Das sind nur einige Punkte der Agenda jener Kommission, die am 8. März unter Leitung des baden-württembergischen Ministerpräsidenten, Günther H. Oettinger (CDU), und des SPD-Fraktionsvorsitzenden im Bundestag, Peter Struck, ihre Arbeit aufnimmt. Bis zum Sommer wollen Bund und Länder jeweils ihre Positionen klären. Noch vor der nächsten Bundestagswahl soll die Föderalismusreform II verabschiedet werden, da nur in dieser Wahlperiode mit der Großen Koalition die notwendige Zweidrittelmehrheit sicher scheint.

Dennoch dürfte der Streit quer durch die Parteien gehen. So hat Schleswig-Holsteins Ministerpräsident Peter-Harry Carstensen (CDU) bereits die Gründung einer Nord-Allianz angekündigt, um die Durchsetzungsmacht der konservativ regierten Südländer zu begrenzen. Dass es vor dem Hintergrund unterschiedlichster Interessenlagen zu einer grundsätzlichen Neuregelung des Länderfinanzausgleichs kommen wird, darf mit Fug und Recht bezweifelt werden. Durch Druck der Öffentlichkeit ist jedoch mindestens mit Teilergebnissen zu rechnen.

Der KMK-Vorsitzendes Jürgen Zöllner: „Man könnte ja den Bildungsbereich ausklammern und vorziehen.“

Deutsche Politiker lösen auf EU-Bühne Kopfschütteln aus


Unbelehrbarer Bildungszwerg


2007 blickt Europa nach Deutschland: Die Bundesrepublik hat im ersten Halbjahr die europäische Ratspräsidentschaft inne (siehe Schwerpunkt Seite 6 ff.). Und: 2007 ist das europäische Jahr der Chancengleichheit für alle. Statt jedoch zum Beispiel ein europäisches Konzept für Chancengleichheit und Bildung zu präsentieren, hatten deutsche Bildungspolitiker unter Leitung Bayerns im Vorfeld nichts Besseres zu tun, als auf europäischer Bühne klar zu machen, dass ihnen keiner in die föderale Zuständigkeit hinein zu reden hat.

Damit lösten sie international wieder einmal ungläubiges Kopfschütteln aus und verfestigten Deutschlands Ruf als kleinkarierter, unbelehrbarer Bildungszwerg aus der pädagogischen Provinz. Doch der Reihe nach: Am 8. September 2006 richtete die EU-Kommission eine Mitteilung an den Rat und das Europäische Parlament mit dem Titel „Effizienz und Gerechtigkeit in den europäischen Systemen der allgemeinen und beruflichen Bildung“. Auf dieser Grundlage wollte die finnische Ratspräsidentschaft einen Beschluss des Bildungsministerrats vorbereiten. In der Mitteilung wurde davor gewarnt, in Bildungsfragen nur nach Effizienz zu fragen und die Bedeutung der Gerechtigkeit zu vernachlässigen. Drei Empfehlungen bezogen sich auf die vorschulische Bildung, den Hochschulbereich, die berufliche Bildung und die Schaffung einer Evaluationskultur für den gesamten Bildungsverlauf (Lebenslanges Lernen). Eine bezog sich auf die Schulstruktur und warnte vor einer zu frühen Aufteilung der Schüler. Diese Empfehlung lautet in offizieller deutscher Übersetzung:

„Die Mitgliedsstaaten sollten in ihren Systemen der allgemeinen und beruflichen Bildung keine allzu frühe Aufteilung der Schüler (Differenzierung) vorsehen, da dies nachweislich die Wirkung der sozioökonomischen Herkunft auf den Bildungserfolg verstärkt und langfristig zu keiner Effizienzsteigerung führt.“

Dies versetzte die bayerische Staatsregierung umgehend in Aufregung. Sie setzte im Bundesrat einen Beschluss durch, in dem sich Deutschland „grundsätzlich gegen Einschätzungen und Wertungen der Kommission verwahrt, welche die Struktur, die Organisation und die Finanzierungsmodalitäten der Bildungssysteme der Mitgliedsstaaten betreffen“.

Den deutschen Empfindlichkeiten Rechnung tragend präsentierte die finnische Ratspräsidentschaft am 14. November 2006 einen Beschlussvorschlag, in welchem sich zwar noch ein Hinweis auf die negativen Auswirkungen zu frü-her Aufteilung für benachteiligte Schüler fand, der jedoch bereits keine Empfehlungen für
das Schulwesen mehr enthielt.

Auf zum letzten Gefecht

Doch auch dies wurde von Deutschland abgelehnt. Stattdessen brachte die Bundesrepublik eine nicht mehrheitsfähige Formulierung ein, die die deutschen Mythen von Begabung und Durchlässigkeit europafähig machen sollte.

Ein Kompromissvorschlag der finnischen Ratspräsidentschaft verhinderte schließlich sowohl das Veto wie auch die deutschen Mythen. In reichlich verquastem Englisch (und Deutsch) wird im verabschiedeten Beschluss nun zumindest zugestanden, dass „in einigen Fällen eine zu frühe Differenzierung von Schülern in getrennte Schulen verschiedener Art auf der Grundlage von Begabung negative Auswirkungen auf die Leistungen benachteiligter Schüler haben kann.“

So weit – so gut? Die absurde Geschichte ist noch nicht zu Ende. Der Vertreter Deutschlands im EU-Bildungsministerrat, Jürgen Zöllner (SPD), heute Bildungssenator in Berlin und Vorsitzender der Kultusministerkonferenz (KMK), soll nämlich für seine Kompromissbereitschaft offiziell gerügt werden. Bisher ist es dazu wegen Terminenge in der Ministerpräsidentenkonferenz noch nicht gekommen. Aber aufgeschoben ist nicht aufgehoben: Deutschlandweit gehen derzeit nämlich die Auseinandersetzungen über die frühe Selektion in eine neue Runde. Die glühenden Verfechter des traditionellen deutschen Schulwesens haben zwar keine seriösen Argumente mehr und sind international völlig isoliert. Aber sie rüsten zum letzten Gefecht – einfach skurril.

Zum Widerspruch zwischen pädagogischer Alltagserfahrung und empirischer Schulforschung


Kleine Klassen – bessere Leistungen?

Kaum ein Gegenstand entzweit Erziehungswissenschaftler und Schulpraktiker derart unversöhnlich wie die Frage, wie sich die Klassengröße auf Schul- und Unterrichtsqualität auswirkt. Während die Pädagogen aus ihrer Erfahrung heraus für kleinere Klassen plädieren, kommt die Bildungsforschung zu anderen Ergebnissen. Doch ist die Forschungslage keineswegs eindeutig, wie Prof. Dr. Jörg Ramseger, Leiter der Arbeitsstelle Bildungsforschung Primarstufe an der FU Berlin, in seinem Fachbeitrag darstellt.

Ob TIMSS, PISA, IGLU oder MARKUS – alle größeren Schulleistungsstudien der vergangenen Jahre scheinen zu einem übereinstimmenden Urteil zu kommen: Kleinere Klassen bringen keine besseren Schulleistungen hervor. Dem steht jedoch die in der Praxis gewachsene Überzeugung der Pädagogen entgegen, dass vor allem kleinere Klassen die Qualität des Unterrichts wesentlich verbessern. Indes: Genau diese Empfehlung der Praktiker wird von den Bildungspolitikern auf Anraten der empirischen Bildungsforschung kaum mehr verfolgt. Ihre Umsetzung wäre nämlich extrem teuer – und ob sie sich wirklich auszahlt, scheint nicht garantiert.

Doch ist die Forschungslage keineswegs so eindeutig, wie ein oberflächlicher Blick in die zitierten Studien nahe legt. Hauptsächlich im angelsächsischen Raum gibt es jede Menge Forschungen, die in Bezug auf die Klassengröße zu deutlich differenzierteren Ergebnissen kommen – ohne dabei jedoch ein übereinstimmendes Resultat in die eine oder andere Richtung zu liefern.1) Es ist das Verdienst der Bildungsforscherin Grit Arnhold, diese diffuse Situation sehr systematisch aufgehellt zu haben.2) Sie fasst 47 einschlägige Untersuchungen aus den Jahren 1972 bis 2003 zusammen und stellt im Hinblick auf kleinere Klassen fest, dass 26 Studien positive pädagogische Auswirkungen ergeben haben. Der Rest weist indifferente oder einander widersprechende Ergebnisse vor. Einige Studien zeigen sogar bessere Leistungsresultate in größeren Klassen. Das alles scheint keine gute Basis für bildungspolitische Grundsatzentscheidungen zu sein.

Vorsicht geboten

Tatsächlich legt ein genaueres Studium der diversen Schulleistungsstudien jedoch Vorsicht nahe:

Sie messen als empirische Untersuchungen logischerweise nur das, was ist, und nicht, was unter besseren Bedingungen sein könnte; sie konzentrieren sich in der Regel auf ein sehr eingeschränktes Leistungsspektrum – eben jene Leistungen, die man leicht operationalisieren und mit paper-and-pencil-tests erheben kann; und sie werden von Dritten schnell verallgemeinert, obwohl die Autoren dieser Untersuchungen die Reichweite ihrer Aussagen meistens präzise beschränken und Verallgemeinerungen in der Regel sorgsam vermeiden.


Was das konkret bedeutet, kann man an der IGLU-Studie nachvollziehen. Hier wird die Leistungsfähigkeit von Grundschulsystemen auf Länderebene verglichen. Dabei reicht die durchschnittliche Klassengröße der 4. Klassen von 19,6 (Island) bis 27,8 (Neuseeland) Schülerinnen und Schülern pro Klasse.3) Deutschland, das bei IGLU im vorderen Mittelfeld abgeschnitten hat, steht mit einer durchschnittlichen Klassengröße von 22,5 Schülern im internationalen Vergleich ganz gut da. Setzt man aber die Länderdaten mit den Klassengrößen im Detail in Relation, lässt sich – wie schon bei TIMSS und PISA – nicht belegen, dass kleinere Klassen auch bessere Leistungen erzielen.

Man beachte aber zweierlei: Zum einen wird bei den internationalen Leistungsvergleichen nur ein beschränktes Leistungsspektrum überprüft. IGLU-Forschungskoordinator Wilfried Bos wird nicht müde, diese (Selbst-)Beschränkung stets zu betonen: IGLU testet die Lesefähigkeit, die mathematische, naturwissenschaftliche und orthografische Kompetenz von Grundschülern. Die Studie befragt die Kinder ferner nach Schulzufriedenheit, Unterstützung durch die Lehrkräfte, Leistungsängsten und Lernmotivation. Aber ebenso wenig wie TIMSS und PISA macht die Grundschulstudie Aussagen zum Sozialverhalten der Kinder im Schulalltag, zur Persönlichkeitsentwicklung im Laufe der Schulzeit, zu Selbstwertgefühl oder Lebenszuversicht – jene Lernfelder also, auf die sich Pädagogen möglicherweise primär beziehen, wenn sie mit Nachdruck und Überzeugung kleinere Klassen einfordern.

Und: Die Konzentration auf und das Rechnen mit Länder-Durchschnittswerten lässt die Frage nach pädagogisch wirksamen Schwellenwerten zunächst unbeantwortet. Doch was „im Durchschnitt“ irrelevant ist, kann für einzelne Gruppen höchst bedeutsam sein. Es mag in der Tat für die Durchschnittsleistung unserer Sekundarschulen ziemlich gleichgültig sein, ob 22, 25 oder 30 15-Jährige einem Lehrervortrag in einem undifferenzierten Frontalunterricht folgen. Aber es könnte einen großen Unterschied ausmachen, ob 15 oder 25 Erstklässler in einer Lerngruppe zusammengefasst werden, um Lesen und Schreiben zu lernen, wenn von diesen ein größerer Teil die Unterrichtssprache gar nicht beherrscht. Solche schülerspezifischen Schwellenwerte wurden in der IGLU-Studie bislang nicht errechnet.

Tatsächlich sieht die Situation völlig anders aus, wenn man nach Klassenstufen und Schülergruppen differenziert sowie Forschungsergebnisse aus großen Praxisversuchen rezipiert. Hier gelten inzwischen die Befunde aus dem STAR-Projekt in Tennessee, aus der kalifornischen Class Size Reduction Initiative und der Londoner Class Size Studie als unbestritten: Eindeutig positive Fördereffekte – teilweise dramatisch positive – sind primär belegbar für die Schuleingangsklassen (Vorschule bis Klasse 3) und insbesondere in Schulen mit einem hohen Anteil von sozial benachteiligten Kindern sowie Schülern aus ethnischen oder Sprachminderheiten.4) Allerdings müssen für diese Ergebnisse beachtliche Investitionen vorgenommen werden. Bessere Leistungen lassen sich bei diesen Schülergruppen nur bei sehr kleinen Klassengrößen nachweisen, das heißt: 16 Schüler pro Lerngruppe und weniger. Diese Klassenstärke dürfte wohl kaum eine der getesteten deutschen PISA- und IGLU-Klassen haben. Sie ist in Deutschland ganz und gar unüblich.

Potenzial nutzen

Fast alle Studien aus solchen Praxisexperimenten weisen darauf hin, dass kleinere Klassen nur Sinn machen, wenn die Schwellenwerte (weniger als 16 Schüler pro Klasse) auch tatsächlich erreicht werden – und Lehrkräfte tatsächlich auch von den zusätzlichen Möglichkeiten, die sich dadurch ergeben, Gebrauch machen. Das scheint aber keineswegs gewährleistet.

Wieder streut die empirische Schulforschung Salz in offene Wunden. Zwar kann man davon ausgehen, dass kleine Klassen wichtig für die Arbeitszufriedenheit von Lehrkräften sind, weil sie individueller auf jeden einzelnen Schüler eingehen können und – in Folge des geringeren Korrekturaufwandes – mehr Zeit für eine intensivere Unterrichtsvorbereitung bleibt.


Unterschiedliche Befunde

Doch ob sich damit im Schulalltag zugleich die Unterrichtsroutinen ändern und in kleineren Klassen tatsächlich neue und bessere Unterrichtsmethoden angewendet werden, ist eine ganz andere Frage. Die Einschätzungen der Lehrkräfte und die Befunde externer Beobachter in kleinen Klassen klaffen teilweise deutlich auseinander. Auch die explorative Untersuchung von Grit Arnhold an 40 Essener Grundschulklassen, in der Lehrer großer und kleiner Klassen ihren Unterricht selbst einschätzten, darüber hinaus über 800 Schüler nach den erlebten Unterrichtsformen und -methoden in ihren Klassen befragt wurden, ergibt nicht zwangsläufig Vorteile für die Kinder in kleinen Klassen, wohl aber eine erhebliche Verbesserung der Arbeitszufriedenheit der Pädagogen. Arnhold schreibt: „Die empirische Unterrichtsforschung bestätigt, dass die Qualität des Unterrichts unter anderem durch eine effektive Klassenführung sowie einen angemessenen Grad der Differenzierung und Individualisierung gefördert wird (...). Eine kleine Klasse als Rahmenbedingung des Unterrichts kann diese Aspekte der Unterrichtsqualität zwar begünstigen, bewirkt jedoch keinesfalls unmittelbar selbst eine höhere Unterrichtsqualität. Daher folgt, dass Lehrer künftig lernen müssen, das Potenzial kleiner Klassen aktiv zu nutzen.“ Kleine Klassen können vor allem am Schulanfang eine sinnvolle Maßnahme sein, aber sie sind eben keine hinreichende Voraussetzung für einen besseren Unterricht. Welche erzieherischen Vorteile (und Nachteile!) kleinere Klassen wirklich bieten, wird von den meisten Forschungen nicht einmal gefragt, geschweige denn systematisch erhoben. Hier könnten die Befunde gänzlich anders ausfallen als bei Studien, die sich lediglich auf die Messung von Schulleistungen beschränken.

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